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索引号: 014225972/2019-00001 分類: 國民經濟管理、國有資産監管\其他    通知
發布機構: 市政府辦 文号: 臯政辦發〔2019〕121号
成文日期: 2019-07-16 17:49 發布日期: 2019-07-30 17:43 有效性: 有效
名稱: 市政府辦公室關于印發《如臯市政府和社會資本合作(PPP)模式實施意見》的通知
索引号: 014225972/2019-00001
分類: 國民經濟管理、國有資産監管\其他    通知
發布機構: 市政府辦
文号: 臯政辦發〔2019〕121号
成文日期: 2019-07-16
發布日期: 2019-07-16
有效性: 有效
名稱: 市政府辦公室關于印發《如臯市政府和社會資本合作(PPP)模式實施意見》的通知
市政府辦公室關于印發《如臯市政府和社會資本合作(PPP)模式實施意見》的通知
來源:市政府辦 發布時間:2019-07-30 17:43 字體:[ ]

各鎮(區、街道)人民政府(管委會、辦事處),市各有關部門和單位:

《如臯市政府和社會資本合作(PPP)模式實施意見》已經第十七屆市政府第三十三次常務會議讨論通過,現印發給你們,請認真貫徹落實。


如臯市人民政府辦公室

2019年7月16日


如臯市政府和社會資本合作

(PPP)模式實施意見

為貫徹落實《國務院辦公廳轉發财政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42号)、《财政部關于印發政府和社會資本合作項目财政管理暫行辦法的通知》(财金〔2016〕92号)、《财政部辦公廳關于規範政府和社會資本合作綜合信息平台項目庫管理的通知》(财辦金〔2017〕92号)、《财政部關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(财金〔2019〕10号)、《江蘇省政府關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》(蘇政發〔2015〕101号)、《江蘇省财政廳關于進一步推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》(蘇财金〔2017〕92号)、《江蘇省财政廳關于印發江蘇省政府和社會資本合作(PPP)項目入庫管理工作規則的通知》(蘇财金〔2018〕76号)、《南通市政府辦公室關于加快推進政府和社會資本合作(PPP)的通知》(通政辦發〔2018〕6号)等文件要求,結合我市實際,制定如下實施意見:

一、實施範圍

PPP模式主要适用于我市能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅遊等基礎設施和公共服務領域的存量、新建項目。

(一)适用PPP模式的項目應同時滿足以下基本條件:

1.屬于基礎設施和公共服務領域,政府負有提供責任;

2.投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高;

3.原則上社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化;

4.項目合作期限原則上不低于10年。

(二)符合基本條件并滿足以下條件之一的項目應優先采用PPP模式:

1.垃圾處理、污水處理和城市供水等公共服務領域的新建項目“強制”應用PPP模式;

2.軌道交通、港口碼頭、綜合管廊、智慧城市、養老服務等其他基礎設施和公共服務領域,對有現金流、具備運營條件和使用者付費的新建項目,鼓勵運用PPP模式;

3.積極運用PPP模式将融資平台公司存量公共服務項目轉型為PPP項目,引入社會資本參與改造和運營。

(三)存在以下情形之一的項目,不适宜采用PPP模式實施:

1.不屬于公共服務領域,政府不負有提供義務的,如商業地産開發、招商引資項目等;

2.因涉及國家安全或重大公共利益等,不适宜由社會資本承擔的;

3.僅涉及工程建設,無運營内容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的。

二、實施方式

(一)經營性項目(使用者付費)。對于具有明确的收費基礎,并且使用者付費能夠完全覆蓋投資和運營成本的項目,可通過政府授予特許經營權方式推進。

(二)準經營性項目(可行性缺口補助)。對于經營收費不足以覆蓋投資和運營成本、需政府補貼部分資金或資源的項目,通過政府授予特許經營權,在使用者付費的基礎上,疊加政府補助或直接投資參股等方式,實現投資者合理投資回報。

(三)非經營性項目(政府付費)。對于缺乏使用者付費基礎,主要依靠政府付費回收投資成本的項目,可通過政府付費,采用委托運營等方式推進。

三、實施流程

建立健全PPP項目實施制度,嚴格規範項目識别、準備、采購、執行、移交各環節操作流程,實施項目全生命周期管理。同時,PPP項目應遵循政府投資項目的管理規定,保證項目規範實施。

(一)項目識别階段

1.推薦和遴選項目。PPP項目由政府或社會資本發起,以政府發起為主。一是政府發起。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資産中遴選潛在PPP項目。二是社會資本發起。社會資本發起的PPP項目,應以項目建議書的方式向行業主管部門進行推薦。

PPP項目實施機構由相應行業主管部門或其下屬事業單位擔任,相關實施機構需取得市政府的授權文件。

2.開展前期識别。項目實施機構啟動規劃立項、土地管理、國有資産審批等前期工作程序,完成項目建議、可行性研究報告等前期論證文件編制,并取得相關主管部門的批複或核準。存量項目實施方案的編制依據還應包括存量公共資産建設、運營維護的曆史資料以及第三方出具的資産評估報告等。項目實施機構負責項目實施方案的編制,并可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業機構,編制項目物有所值評價報告。

3.招選咨詢機構。項目實施機構采取約談比選、公開競争等方式,在省财政廳PPP咨詢機構庫中選擇合适的咨詢服務機構,為拟實施的PPP項目提供評估論證、方案設計、合同拟定與談判等方面的專業服務。

4.組織評價論證。項目實施機構應當會同市财政局根據項目初步實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。經審核通過物有所值評價的項目,由市财政局依據項目初步實施方案和物有所值評價報告組織編制财政承受能力論證報告,統籌本級全部已實施和拟實施PPP項目的各年度支出責任,并綜合考慮行業均衡性和PPP項目開發計劃後,出具财政承受能力報告審核意見。

每一年度全市所有PPP項目從一般公共預算列支的财政支出責任,不超過當年本級一般公共預算支出的10%。

(二)項目入庫管理

通過物有所值和财政承受能力論證的項目,由實施機構将項目實施方案報送市政府審核。市政府批準後,由财政部門會同項目實施機構向省财政廳申請入庫備案。未納入省PPP項目庫的項目不得冠以PPP項目名稱。

(三)項目準備階段

1.完善實施方案。項目實施機構牽頭,會同财政、發改、自然資源、住建、生态環境、稅務、司法、審計等部門和單位按照各自職責,對實施方案開展聯審,重點對股權結構、收支測算、收益分配、政府支出責任、風險分擔、定價調價機制、政府采購、融資成本、資本回報率、績效監督管理、退出機制等進行嚴格審核把關,真正實現PPP項目的風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向目标。同時,項目實施機構應開展項目市場測試和可融性論證,應聘請第三方專業機構出具投資及造價審核報告,聘請會計事務所出具财務數據複核報告。

2.落實動态管理。當項目實施與入庫時相比發生重大變化(包括但不限于項目投資總額、建設内容、财政承受能力)時或項目入庫之日起一年内無任何實質性進展、項目停止實施等情況,項目實施機構要向市政府提出變更或退出申請,市政府對變更或退出申請進行批複。市财政局在項目變更或退出批準手續後10個工作日内,向省财政廳正式行文申請變更或退出調整。

3.強化付費機制。通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報的項目,要建立與項目産出績效相挂鈎的付費機制。項目建設成本應參與績效考核,實際與績效考核結果挂鈎部分要達到30%以上。

(四)項目采購階段

項目實施機構應當按照相關法律法規規定,公開選擇PPP項目合作夥伴。

1.開展資格預審。依托政府采購平台,及時、充分向社會發布資格預審公告,綜合評估拟合作夥伴的專業資質、技術能力、管理經驗、财務實力和信用狀況等因素。鼓勵、支持民營資本參與PPP項目,進一步降低民營資本參與PPP項目條件門檻,不得在資格預審等文件中對民營資本設置差别和歧視條款。允許進行資格後審的,按相關文件執行。

2.招選社會資本。項目實施機構會同咨詢機構科學制定招标文書,采取公開招标、競争性談判、競争性磋商等競争性方式招選社會資本。省以上試點項目須在省級采購平台進行社會資本招選。

3.審核項目合同。采購結果等公示結束後,PPP項目合同正式簽訂前,項目實施機構應将PPP項目合同提交相關行業主管部門、财政部門、法制部門等相關職能部門審核。PPP項目合同審核時,應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、财政承受能力論證報告及采購文件,檢查合同内容是否發生實質性變更,并重點審核風險分配方案、績效考核指标、付費或補貼調整機制等方面内容。項目實施機構根據職能部門的反饋意見調整完善合同後,報市政府批準。

4.簽訂項目合同。項目實施機構與中選社會資本方簽訂項目合同,具體内容包括項目功能、合作模式和期限、績效要求、風險分擔、評價機制、監督機制、付款方式、收益調整、退出機制、争議解決方式、違約責任以及各方約定的其他事項,合同中不得出現承諾固定回報及政府托底等條款。不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對PPP項目提供擔保或出具任何還款承諾。項目合同簽訂後報市财政局備案。

需要為PPP項目設立專門項目公司的,待項目公司成立後,由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同,或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。項目實施機構應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日内,将PPP項目合同在省級以上人民政府财政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告,但PPP項目合同中涉及國家秘密、商業秘密的内容除外。

(五)項目執行階段

1.設立項目公司。項目實施機構完成項目采購後,應指導或配合社會資本完成項目全生命周期内各項行政許可的報批工作,并會同相關部門(單位)按照合同約定,督促社會資本方按時足額出資設立項目公司,保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務,定期監測項目産出績效指标。社會資本要履行好社會責任,嚴格按照約定保質保量提供服務,維護公衆利益。

2.加強運行管理。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。項目實施機構應加強對項目全生命周期的跟蹤指導和監督檢查,建立健全政策落實和項目實施督查機制。加大信息公開力度,主動接受審計監督和社會監督,推動項目規範有序實施。每年一季度前,項目公司(或社會資本方)應向行業主管部門和财政部門報送上一年度經第三方審計的财務報告及項目建設運營成本說明材料。項目實施機構應加強PPP項目的跟蹤審計,嚴格控制項目投資、建設、運營成本。

3.開展績效評估。項目實施機構應會同行業主管部門負責PPP項目績效目标與績效指标的制定和管理,并在PPP項目全生命周期内,按照約定的績效目标對PPP項目實施情況開展績效監控,對項目産出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價。項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估,重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、适應性和合理性;及時評估已發現問題的風險,制訂應對措施,并報财政部門備案。

4.強化預算管理。項目實施機構應根據預算管理要求,将PPP項目合同中約定的政府跨年度财政支出責任納入中期财政規劃,經财政部門審核彙總後,報市政府審核。同時,項目實施機構應将合同中符合預算管理要求的下一年度财政資金收支納入預算管理,報請财政部門審核後納入預算草案,經市政府同意後報本級人民代表大會審議。

(六)項目移交階段

項目合作期滿後,項目實施機構會同财政、發改等相關部門組建項目移交工作組,依據合同約定的移交形式、補償方式、移交内容和移交标準等進行項目移交,做好移交資産評估、性能測試及資金補償,辦理法律過戶和管理權移交手續,要對移交資産進行登記入賬,并按照國家統一的會計制度進行核算,在政府财務報告中進行反映和管理。

項目移交完成後,項目實施機構應會同相關部門對項目産出、成本效益、模式運用、監管成效、可持續性、公衆滿意度等進行績效評價,并加強評價結果的運用。

四、組織實施

(一)加強組織領導。市政府成立PPP項目工作領導組,統一協調部署全市PPP模式推廣運用工作,領導組辦公室設在市财政局,負責PPP項目的日常管理。各成員部門按照職責分工,負責相關領域具體工作。

(二)明确職責分工。财政部門牽頭負責PPP項目推進,推動建立專門協調機制,做好業務指導、項目規範、信息公開、宣傳培訓等工作。發改部門負責推薦、聯合評審PPP入庫項目,創新政府投資體制管理。行業主管部門是PPP項目主要發起人,要結合本地、本行業特點,積極運用PPP模式提供公共服務,篩選項目入庫并推動項目實施,參與PPP項目全過程管理,依法履行監督管理職責。

(三)加強政策扶持。積極探索财政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式,統籌運用公共服務領域各類建設專項資金,綜合采取資本金注入、财政獎勵、運營補貼等多種方式,優先落實對采取PPP模式項目的支持。鼓勵金融機構探索适合PPP特點的信貸産品和貸款模式,為PPP項目在授信額度、質押貸款等方面提供融資服務。依法依規實行多樣化土地供應,保障PPP項目建設用地。

(四)搭建信息平台。相關行業主管部門要切實履行規劃指導、識别評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫等職責。PPP項目要建立項目月報制度,在每月5日前,項目實施機構向市PPP項目管理辦公室報送上月PPP項目進展和運營情況及相關資料,财政部門根據相關部門提供的信息情況對照上級政策要求及時做好信息公開工作。

附件:如臯市政府和社會資本合作(PPP)工作領導組成員名單及相關工作職責

附件

如臯市政府和社會資本合作(PPP)工作

領導組成員名單及相關工作職責

為認真貫徹落實國家、省、市相關文件精神,切實加強對PPP工作的組織領導,加快推進PPP模式在我市基礎設施和公用服務領域的運用,拓展投融資途徑,提高供給能力和效率,經市政府同意,決定成立如臯市PPP工作領導組。

一、領導組成員名單

組  長:茅紅宇  市委常委、市政府常務副市長

副組長:黃文斌  市政府副市長

成  員:陳小燕  市政府黨組成員、辦公室主任

      顧季青  市發展和改革委員會主任

      冒海清  市财政局局長

      蘇  強  市住房和城鄉建設局局長

      吳小平  市交通運輸局局長

      石  劍  市自然資源局局長

      盧延林  市司法局局長

      範曉強  市行政審批局局長

      黃曉勤  南通市如臯生态環境局局長

      張文斌  市審計局局長

      陸海峰  市應急管理局局長

      徐  海  市水務局局長

      朱為民  市農業農村局局長

      謝裕斌  市文體廣電和旅遊局局長

      邱德華  市地方金融監督管理局局長

領導組辦公室設在市财政局,冒海清同志兼任辦公室主任。根據工作需要,每個PPP項目可成立工作小組,由分管副市長任組長,項目主管部門主要負責同志任副組長,相關部門負責同志為成員,負責做好各具體PPP項目方案制訂、協調推進等工作。

二、相關工作職責

(一)PPP工作領導組主要工作職責

負責統籌協調全市PPP工作,組織拟訂重要政策措施,指導各鎮(區、街道)、各部門推進PPP工作,研究解決PPP工作中的重點難點問題,督促檢查、審核重要事項落實情況。

(二)PPP工作領導組辦公室工作職責

承擔市PPP工作領導組日常工作,定期向市PPP工作領導組報告市級PPP工作開展情況;負責統籌推進全市PPP工作,具體負責PPP政策制定、項目入庫,指導和推廣應用PPP模式;負責PPP項目财政承受能力評估,建立完善項目庫;負責對接争取上級PPP政策和各項資金支持;做好項目信息管理、宣傳培訓等工作。

(三)各成員單位主要職責

市發展和改革委員會:牽頭負責基礎設施領域PPP項目的征集、篩選工作,研究推進運用PPP盤活存量資産項目;負責PPP項目聯合評審入庫等工作。

市自然資源局:負責研究多樣化土地供應,保障PPP項目建設用地需求。

市審計局:負責對PPP項目實施跟蹤審計,負責PPP項目建設和運營的經濟效益監督審計。

市司法局:負責市政府推廣運用PPP模式相關行政規範性文件、PPP項目合同的合法性審查工作。對PPP項目合同執行提供業務指導;參與重大PPP項目合同的談判當中的法律事務。

市行政審批局:負責按照PPP項目和政府投資項目管理的相關要求,依法依規履行項目投資管理程序。

市金融監管局:負責協調金融機構依法依規為PPP項目提供綜合金融服務;協調金融機構與社會資本組成聯合體參與PPP項目等方式,支持PPP項目推廣運用,參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營等有關工作。

市各行業主管部門:作為政府授權的項目實施機構,按照PPP項目和政府投資項目管理的相關要求,對PPP項目從前期評估論證到實施方案編制、項目合同簽訂、項目組織實施、質量績效監督評價以及合作期滿移交等全過程負責。